一、研究背景

為進(jìn)一步規(guī)范征收集體土地工作，2019年8月26日，十三屆全國人大常委會第十二次會議表決通過了《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱新修訂的《土地管理法》)的決定，決定自2020年1月1日起施行。此次修改，明確“縣級以上地方人民政府?dāng)M申請征收土地的，應(yīng)當(dāng)開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并將征收范圍、土地現(xiàn)狀、征收目的、補償標(biāo)準(zhǔn)、安置方式和社會保障等在擬征收土地所在的鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村、村民小組范圍內(nèi)公告至少三十日，聽取被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人的意見”，以預(yù)防和減少征地引發(fā)的社會矛盾，保障被征地所有權(quán)人、使用權(quán)人的合法權(quán)益。2020年3月5日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關(guān)于落實<中華人民共和國土地管理法>完善本市征地工作的若干意見》（滬規(guī)劃資源規(guī)〔2020〕2 號，以下簡稱《若干意見》）明確：“區(qū)人民政府應(yīng)該組織有關(guān)部門，根據(jù)前期擬征地土地現(xiàn)狀調(diào)查、征地補償安置方案、征地房屋補償方案、被征地人員就業(yè)和保障方案聽取意見情況以及聽證情況等，進(jìn)行擬征收土地的社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。”為了細(xì)化落實新土地法和《若干意見》精神，2020年3月27日，上海市規(guī)劃和自然資源局、上海市人力資源和社會保障局印發(fā)《關(guān)于開展征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作的指導(dǎo)意見》（滬規(guī)劃資源施〔2020〕130號，以下簡稱“130號文”），對上海市集體土地征收開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作作出了具體指導(dǎo)，確定征地穩(wěn)評程序參考決策社會穩(wěn)定風(fēng)險評估的一般程序，并對征地事項需要關(guān)注的幾類主要內(nèi)容予以明確。2021年4月21日，國務(wù)院第132次會議修訂通過《中華人民共和國土地管理法實施條例》（以下簡稱《實施條例》），其中第二十六條明確：“需要征收土地，縣級以上地方人民政府認(rèn)為符合《土地管理法》第四十五條規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)發(fā)布征收土地預(yù)公告，并開展擬征收土地現(xiàn)狀調(diào)查和社會穩(wěn)定風(fēng)險評估。”，要求“社會穩(wěn)定風(fēng)險評估應(yīng)當(dāng)有被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織及其成員、村民委員會和其他利害關(guān)系人參加”，再次強(qiáng)調(diào)了“評估結(jié)果是申請征收土地的重要依據(jù)。”

二、征地穩(wěn)評評估工作要點

（一）穩(wěn)評工作開展時間

“130號文”要求區(qū)人民政府在向市人民政府申請征收土地前，完成征地社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作；《實施條例》進(jìn)一步明確要求在發(fā)布征地預(yù)公告之后即可開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估工作，并以此作為公示《征地補償安置方案》《征地房屋補償方案》和《被征地人員就業(yè)和保障方案》的前置條件。在實際操作中，通常由鎮(zhèn)政府、項目建設(shè)單位或土地收儲實施部門委托第三方機(jī)構(gòu)開展社會穩(wěn)定風(fēng)險評估，并在征地預(yù)公告公示期間開展相關(guān)調(diào)研工作，以針對性地聽取利益相關(guān)者的意見訴求，提高風(fēng)險評估的準(zhǔn)確性。

（二）風(fēng)險調(diào)查方法與內(nèi)容

結(jié)合實踐，征地穩(wěn)評風(fēng)險調(diào)查應(yīng)通過實地踏勘、座談?wù){(diào)研、聚焦主要矛盾，全面收集關(guān)聯(lián)信息。

征地穩(wěn)評的風(fēng)險調(diào)查應(yīng)以實地調(diào)查為首要原則，以取得第一手資料，全面了解利益相關(guān)者意見訴求。同時，在現(xiàn)場踏勘的基礎(chǔ)上，對利益相關(guān)者開展調(diào)研座談，調(diào)研對象重點包括擬征地塊所在的村委會、街鎮(zhèn)規(guī)劃部門、房屋征收部門和社區(qū)事務(wù)受理中心。為了確保調(diào)研內(nèi)容全面覆蓋，建議調(diào)研人引導(dǎo)被調(diào)研對象盡可能提供以下信息：擬征地地塊內(nèi)部、外部的社會環(huán)境；征地已經(jīng)開展或需要開展的公眾參與工作、有關(guān)結(jié)論；擬征地地塊所在地區(qū)的歷史社會矛盾情況；公開報道過的國內(nèi)外同類征地事項風(fēng)險情況；擬征地事項與當(dāng)?shù)厣鐣幕ミm性；輿情情況；擬征地事項的利益相關(guān)者及其主要意見訴求，尤其需要重點關(guān)注土地確權(quán)情況、本次征地是否涉及撤村撤隊、以往農(nóng)業(yè)戶籍人員落實鎮(zhèn)保方案等情況，以排查其中隱含的風(fēng)險點。

（三）主要風(fēng)險因素的識別與分析

實踐中常見的風(fēng)險因素主要有土地類風(fēng)險、房屋類風(fēng)險、社保類風(fēng)險、集體經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險等類型。

土地類風(fēng)險。需要關(guān)注土地征收程序是否存在瑕疵，也包括以往開展土地征用時是否存在遺留問題等。通常情況下，集體土地征收可能引發(fā)土地類風(fēng)險的可能性較小。但是，實踐中發(fā)現(xiàn)一些村集體征收后剩余集體土地較少，甚至沒有耕地，下一輪集體土地確權(quán)時可能面臨集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)業(yè)戶籍人員沒有耕地可用來確權(quán)確地的情況，屆時一旦必須確權(quán)確地到戶，則可能存在風(fēng)險隱患。

房屋類風(fēng)險。此類風(fēng)險通常是集體土地征收過程中最為復(fù)雜的風(fēng)險因素，主要涉及房屋面積認(rèn)定、人口認(rèn)定、安置房源等方面。實踐中，房屋面積認(rèn)定需要關(guān)注老房權(quán)證不全、一戶多宅、附屬房無權(quán)證情況下的面積認(rèn)定方案可能引發(fā)的風(fēng)險；人口認(rèn)定通常以戶為單位，因此需要關(guān)注婚嫁、分戶等認(rèn)定方案和特殊案例的解決方案可能引發(fā)的風(fēng)險，既要守住紅線，又要合情合理；安置房源方面需關(guān)注房源的選址、戶型和過渡周期等可能引發(fā)的風(fēng)險。

社保類風(fēng)險。此類風(fēng)險在上海集體土地征收實踐中非常普遍。由于新老制度存在一定差異，一些地區(qū)過去使用農(nóng)用地面積測算土勞比，現(xiàn)在按新政策使用集體土地面積測算土勞比，導(dǎo)致新的土勞比較高。另一些地區(qū)過去開展過鎮(zhèn)保工作，當(dāng)時未滿16 周歲的農(nóng)業(yè)戶籍人員沒有落實鎮(zhèn)保和戶籍轉(zhuǎn)性，導(dǎo)致集體土地征收時使用集體土地面積和農(nóng)業(yè)戶籍人員數(shù)量測算得到的土勞比較高，部分地塊每安置1名農(nóng)業(yè)戶籍人員需要滿足的條件是征收數(shù)十畝農(nóng)用地，難以滿足農(nóng)業(yè)戶籍人員對落實就業(yè)和社會保障的迫切需求。此外，個別地塊還存在以往開展鎮(zhèn)保工作時遺留的歷史矛盾。

集體經(jīng)濟(jì)類風(fēng)險。如集體土地征收后集體經(jīng)濟(jì)組織符合撤村撤隊條件，則應(yīng)按規(guī)定對集體經(jīng)濟(jì)組織財產(chǎn)進(jìn)行處置，需關(guān)注處置過程中可能引發(fā)的社會風(fēng)險。實踐中發(fā)現(xiàn)個別地塊存在集體經(jīng)濟(jì)組織建、構(gòu)筑物權(quán)證缺失導(dǎo)致難以獲得補償?shù)那闆r，可能引發(fā)風(fēng)險。通常情況下，此類風(fēng)險因素引發(fā)社會穩(wěn)定風(fēng)險的概率較低。

除以上四類常見的風(fēng)險因素外，穩(wěn)評工作人員也需對征收地塊存在的特殊情況進(jìn)行甄別和分析，并應(yīng)特別關(guān)注老年人群、殘疾人群等弱勢群體，以及歷史遺留矛盾、家庭內(nèi)部矛盾的利益相關(guān)者等特定群體。

（四）風(fēng)險防范化解措施

為確保征地事項的順利實施，針對上述識別的四類主要風(fēng)險因素，結(jié)合實踐，研究提出的風(fēng)險防范化解措施建議通常包括：嚴(yán)格按照2019 年新修訂的土地法、《若干意見》和《實施條例》等法規(guī)規(guī)定的程序開展征地和補償工作，規(guī)范辦理征地手續(xù)；解釋清楚現(xiàn)行的被征地人員落實就業(yè)和社會保障政策及其與2004 年起實行的“鎮(zhèn)保”政策的關(guān)系、土勞比測算方法等，盡可能用通俗易懂的語言，耐心細(xì)致、規(guī)范地開展解釋工作，讓村民正確理解有關(guān)政策規(guī)定和操作程序；實施部門在依法合規(guī)地選定評估機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，嚴(yán)格按照《上海市征地土地補償費標(biāo)準(zhǔn)（2020）》進(jìn)行補償；實施部門應(yīng)依法合規(guī)地嚴(yán)格按照《征地補償安置方案》和《被征地人員落實就業(yè)和社會保障方案》規(guī)范操作補償安置；事先做好資金平衡測算工作，加強(qiáng)與鎮(zhèn)相關(guān)部門的溝通，確保補償資金按時足額到位、專戶存儲、?？顚Ｓ?，保證資金清算工作順利推進(jìn)并完成。同時，要根據(jù)本事項的實施方案和進(jìn)程、內(nèi)外部環(huán)境和利益相關(guān)者訴求等內(nèi)外部信息的變化，及時開展動態(tài)評估，補充識別新的風(fēng)險因素，不斷優(yōu)化完善風(fēng)險防范化解措施，并有效組織落實。

（五）結(jié)語

征地穩(wěn)評工作深入基層，旨在全面識別集體土地征收可能引發(fā)的風(fēng)險，并提出相應(yīng)的防范化解措施，這是創(chuàng)新社會治理的新方法，是“人民城市人民建，人民城市為人民”的具體體現(xiàn)。作為一個全新的業(yè)務(wù)領(lǐng)域，征地穩(wěn)評在不斷探索中向前發(fā)展，在促進(jìn)征地工作順利推進(jìn)的同時，也從風(fēng)險管理的角度為本市征地相關(guān)政策提供了來自一線的反饋，為促進(jìn)征地工作持續(xù)完善提供基礎(chǔ)保障。